21.12.2023
W październiku 1953 roku Stany Zjednoczone i Korea Południowa zawiązały sojusz w oparciu o traktat o wzajemnej obronie. W tym roku oba państwa obchodziły 70. rocznicę tamtego wydarzenia, co było okazją do podsumowania rozwoju sojuszu. Rok 2023 był na tej płaszczyźnie niezwykle ważny – Waszyngton i Seul zgodziły się utworzyć wspólną grupę konsultacyjną dotycząca użycia broni jądrowej w strategii rozszerzonego odstraszania, zaś w Camp David odbył się historyczny trójstronny szczyt z Japonią. Wyzwaniem dla relacji dwustronnych stały się z kolei półprzewodniki i rywalizacja gospodarcza z Chinami oraz północnokoreańskie prowokacje. Na przestrzeni lat zmienił się także układ sił i charakter samego sojuszu: Korea Południowa nie jest już ubogim państwem, uzależnionym od pomocy gospodarczej i militarnej ze strony USA, a istotnym partnerem nie tylko regionalnym. Ma to odzwierciedla hasło tegorocznych obchodów rocznicy: „We go together”, wskazujące na współdziałanie. Dwustronny sojusz ulegał wzmocnieniu lub osłabieniu w zależności od trzech głównych, powiązanych ze sobą czynników: zmiany władzy, antyamerykańskich resentymentów, a w ostatnich latach amerykańsko-chińskiej rywalizacji. Jednak nawet w chwilach kryzysu, wizja zerwania sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi nie wchodziła w grę. Jakie są szanse i zagrożenia dla dalszego rozwoju kompleksowego partnerstwa strategicznego?
Od sojuszu militarnego do globalnego kompleksowego partnerstwa strategicznego
Chociaż Stany Zjednoczone nawiązały relacje dyplomatyczne z Republiką Korei w 1949 roku (niespełna rok po fiasku negocjacji zjednoczeniowych i oficjalnym powstaniu dwóch państw koreańskich), to za moment utworzenia sojuszu uznaje się podpisanie Traktatu o wzajemnej obronie (Mutual Defense Treaty) w 1953 roku, który stał się podstawą dwustronnych relacji. Warunkiem ratyfikacji Traktatu było przekazanie Stanom Zjednoczonym kontroli operacyjnej na siłami zbrojnymi Korei Południowej (OPCON) w 1954 roku – od lat 90. XX wieku kwestia przekazania OPCON Republice Korei pozostaje sprawą polityczną, postrzeganą jako ostatni krok do odzyskania pełnej suwerenności przez partie liberalne. Z kolei konserwatywna część strony politycznej postrzega OPCON jako wyraz zaufania między sojusznikami – ponadto warunkiem przekazania kontroli ma być pokój, a póki KRLD stwarza zagrożenie będzie istniało poparcie dla obecności amerykańskich żołnierzy w Korei Południowej.
Utworzenie sojuszu wiązało się także z obietnicą długoterminowej pomocy gospodarczej – po wojnie koreańskiej ponad połowa budżetu Korei Południowej pochodziło ze środków USA. Stany Zjednoczone zajmowały się szkoleniem żołnierzy i utrzymaniem amerykańskiej armii, a rząd Korei Południowej miał skupić się na industrializacji i podniesieniu poziomu edukacji – budowaniu koreańskiego „cudu nad rzeką Han”, czyli wzrostu gospodarczego. Jak widać, w pierwszych dekadach sojusz miał charakter przede wszystkim wojskowy, a Korea Południowa była mocno uzależniona od Stanów Zjednoczonych (silne amerykańskie naciski w połączeniu ze stawianiem interesu gospodarczego na pierwszy miejscu przez administrację Park Chung-hee doprowadziły chociażby do nawiązania relacji dyplomatycznych z Japonią w 1965 roku). Warto zauważyć, że sam Traktat o Wzajemnej Obronie z perspektywy USA miał na celu zapewnienie, że Korea Południowa nie będzie sabotować rozejmu zawartego między Dowództwem Narodów Zjednoczonych a Chińskimi Ochotnikami Ludowymi i Koreańską Armią Ludową.
Drugim filarem współpracy jest handel. Wraz z podpisaniem Traktatu o wzajemnej obronie w Korei Południowej utworzono biuro Amerykańskiej Izby Handlowej. Zaś w 1967 roku swoje biuro w Nowym Jorku otworzyło Koreańskie Stowarzyszenie Handlu Międzynarodowego (KITA; sama organizacja powstała jeszcze przed wojną koreańską). W pierwszych latach współpraca gospodarcza skupiała się przede wszystkim na powojennej odbudowie – to doświadczenie Korea Południowa planuje obecnie wykorzystać w relacjach z Ukrainą. Wraz z rozwojem koreańskich konglomeratów wzrastał eksport do Stanów Zjednoczonych. W 2006 roku rozpoczęto negocjacje dotyczące umowy o wolnym handlu (KORUS), a koreańskie firmy specjalizujące się w półprzewodnikach, elektronice, maszynach i samochodach korzystały na bezpośrednich zagranicznych inwestycjach (FDI). KORUS został ratyfikowany w 2012 roku, co wpłynęło na dalszy rozwój relacji handlowych.
W ostatnich latach sojusz zaczął ewoluować poza współpracę na płaszczyźnie handlu i bezpieczeństwa militarnego, rozszerzając się na takie dziedziny jak technologia – a także podkreślając znaczenie wspólnych wartości, co było odpowiedzią na amerykańsko-chińską rywalizację. W 2022 roku prezydenci Joe Biden i Yoon Suk-yeol zadeklarowali nową erę globalnego kompleksowego sojuszu strategicznego. Symbolem nowego kierunku było miejsce, które odwiedził prezydent Biden w maju 2022 roku przy okazji szczytu – zamiast tradycyjnej wizyty w strefie zdemilitaryzowanej, amerykański prezydent odwiedził fabrykę półprzewodników Samsunga w Pyeontaek. Zwrot w relacjach dwustronnych był związany z amerykańską polityką zmniejszania zależności od chińskiego przemysłu high-tech. W tym kontekście Korea Południowa nie jest już państwem potrzebującym amerykańskiego wsparcia, ale pożądanym partnerem, który ma wiele do zaoferowania w budowaniu gospodarczego i technologicznego sojuszu. Jednocześnie w koreańskich środowiskach biznesowych narosła obawa o „wykorzystanie” Korei Południowej i nietraktowanie jej jako równego partnera. Obawy te zostały jednak „przykryte” przez ciągłe prowokacje ze strony KRLD, przez co administracja Yoon Suk-yeola postanowiła mimo wszystko postawić na rozwój sojuszu podyktowany przez USA.
Resentymenty antyamerykańskie a pozytywna ocena samego sojuszu
Sprawdzianem dla sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi są cyklicznie nasilające się antyamerykańskie resentymenty. Warto zauważyć, że początkowo były związane z ruchem prodemokratycznym, który oskarżał Stany Zjednoczone o ignorowanie łamania praw człowieka przez autorytarne rządy w Korei Południowej. W latach 80. XX wśród studentów i liberalnych środowisk ukształtował się sceptycyzm dotyczący zbytniego polegania na USA w polityce zagranicznej. Antyamerykańskie resentymenty podsyciły także podejrzenia wobec przyzwolenia Waszyngtonu na działania w Gwangju, które skończyły się brutalnym stłumieniem protestów przez wojsko. Od tego czasu antyamerykańskie resentymenty wykorzystywane są politycznie przez partie liberalne, by zyskać poparcie – podobnie jak antykomunistyczne przez ugrupowania konserwatywne. Jednocześnie żaden południowokoreański prezydent nie próbował zerwać sojuszu z USA, zdając sobie sprawę z kluczowego znaczenia dla obrony narodowej.
Z powodu na powiązanie antyamerykańskich resentymentów ze sceną polityczną, zmiana władzy w Korei Południowej może oznaczać bliższą współpracę (jak ma to miejsce obecnie) lub próbę manewrowania między USA jako sojusznikiem militarnym i Chinami jako partnerem gospodarczym (jak to było w czasie administracji Moon Jae-ina).
Z okazji 70. rocznicy zawarcia sojuszu Instytut Wschodniej Azji przeprowadził badania opinii publicznej na temat relacji ze Stanami Zjednoczonymi. 93,8% respondentów pozytywnie oceniło wpływ sojuszu na bezpieczeństwo Korei Południowej, zaś 80% również pozytywnie oceniło wpływ na rozwój gospodarczy i rozwój demokracji. 74,8% respondentów uważa stosunki dyplomatyczne rządu zeStanami Zjednoczonymi za najważniejsze – jest to wzrost od 2021 roku o 10%. Dla porównania 40,8% osób wskazało na relacje dyplomatyczne z KRLD (spadek o 10% w porównaniu do 2021 roku). Z kolei wzmocnienie sojuszu zostało uznane za najważniejsze zadanie w polityce zagranicznej przez 40% (w 2021 roku najczęściej wybieraną odpowiedzią była dyplomacja gospodarcza). Warto zwrócić uwagę, że dane te wskazują na znaczenie sojuszu, a nie ocenę dwustronnych relacji jako takich – tutaj odpowiedzi Koreańczyków są znacznie chłodniejsze (oceniane przez większość jako „dobre” lub „przeciętne”). Negatywne postrzeganie Stanów Zjednoczonych (a nie sojuszu) jest przede wszystkim pokłosiem polityki Donalda Trumpa. Około 55% respondentów wskazało jako główne przyczyny politykę Ameryka najpierw oraz nierówne traktowanie w handlu i inwestycjach. Możliwy powrót Donalda Trumpa do władzy wzbudza obawy w Korei Południowej.
Z badań wynika, że Koreańczycy popierają rozwój sojuszu w kierunku globalnego kompleksowego partnerstwa strategicznego – jednocześnie różnie pojmując globalne zagrożenia, którym Korea Południowa i Stany Zjednoczone powinny wspólnie stawiać czoła. Przykładowo większość ankietowanych postrzega jako globalne wyzwania, z którymi może walczyć sojusz zmiany klimatyczne, choroby zakaźne, czy denuklearyzację, a także wyścig technologiczny. Z kolei w odniesieniu do konfliktów, respondenci popierają wspólne działania mające na celu pomoc Ukrainie, ale już w zaangażowanie w konflikt w Cieśninie Tajwańskiej nie ma publicznego poparcia. Zaangażowanie w rozwiązywanie globalnych konfliktów związane jest z potencjalnymi kosztami, które mogłaby ponieść Korea Południowa.
Analiza wyników badania opinii publicznej wskazuje na jeszcze jeden istotny wniosek: wzmacnianie sojuszu z USA nie powinno odbywać się kosztem innych relacji dwustronnych. Porównując lata 2021 i 2023 ponad dwukrotnie wzrosła liczba respondentów, która wskazała relacje dyplomatyczne z Chinami jako priorytetowe. Pokazuje to rosnącą potrzebę naprawy relacji z Chinami.
Nowa wizja współpracy militarnej
Deklaracja Waszyngtońska w 2023 roku stała się kolejnym kamieniem milowym w rozwoju sojuszu militarnego. W porównaniu do promowanej przez prezydenta Moon Jae-ina w 2019 roku strategii dyplomatycznego zaangażowania, obecnie strategia rozszerzonego odstraszania ma stanowić gwarant bezpieczeństwa w relacjach z KRLD. Aby rozwiać wątpliwości Korei Południowej co do skuteczności tego mechanizmu prezydent Joe Biden wyszedł z inicjatywą utworzenia wspólnej grupy konsultacyjnej ds. nuklearnych (Nuclear Consultative Group, NCG) oraz reaktywowania wcześniejszej grupy konsultacyjnej (Extended Deterrence Strategy Consultation Group, EDSCG – zawieszonej w 2018 roku po zaledwie dwóch spotkaniach). Warto odnotować, że powstanie NCG związane jest także z ukróceniem południowokoreańskich ambicji pozyskania broni jądrowej.
W listopadzie 2023 roku Korea Południowa i USA opublikowały nową Wizję obrony (Defense Vision) – pierwsza wersja tego dokumentu powstała w 2019 roku. W dokumencie na uwagę zwraca odwołanie się do konieczności ochrony wspólnych wartości, promowania demokracji oraz zachowania opartego o zasady międzynarodowego porządku. Dodatkowo oprócz współpracy na rzecz pokoju na Półwyspie Koreańskim, dokument wskazuje region Indo-Pacyfiku. Korea Północna wskazana została jako największe zagrożenie – choć sojusz powinien również działać na rzecz bezpieczeństwa „w regionie i na świecie”. Współpraca militarna ma wpisywać się w tą nową wizję „globalnego partnerstwa”, a nie tylko sojuszu skupionego wokół Półwyspu Koreańskiego. Dokument promuje także wizję trójstronnej współpracy z Japonią zgodnie z deklaracją Duch Camp David. To istotna zmiana dla Korei Południowej, rozszerzająca współpracę militarną poza KRLD – chociażby o Chiny, choć nie wspomniane bezpośrednio.
Ten rok obfitował w deklaracje mające rozszerzyć i wzmocnić sojusz – ich realizacja wymaga jednak stworzenia trwałych mechanizmów, odpornych na zmianę władzy. Obie strony zdają sobie z tego sprawę – stąd drugie, wielogodzinne spotkanie robocze Nuklearnej grupy konsultacyjnej 15 grudnia zostało poświęcone wyznaczeniu harmonogramu na przyszły rok, w tym przede wszystkim stworzeniu wytycznych strategicznych do połowy 2024 roku. Wytyczne te mają stanowić trwałe ramy dla wspólnej strategii obrony przed amerykańskimi wyborami prezydenckimi.
Administracji Joe Bidena zależy także na jak najszybszym wprowadzeniu w życie postanowień z Camp David, aby wzmocnić trójstronną współpracę wywiadowczą z Japonią. Ma o być gwarantem jej ciągłości w przypadku pogorszenia relacji między Seulem a Tokio, jak miało to miejsce w trakcie administracji Moon Jae-ina, kiedy Korea Południowa zawiesiła pakt GSOMIA (General Security of Military Information Agreement). Pakt ten jest przykładem wpływu Stanów Zjednoczonych na sojuszników – został zawarty między Seulem a Tokio w 2016 roku pod naciskiem administracji Obamy. Jednak w chwili załamania się dwustronnych relacji, Korea Południowa była gotowa zerwać pakt o znaczeniu dla bezpieczeństwa narodowego. Natomiast z trójstronnego mechanizmu Seul nie wycofałby się tak łatwo, by nie narazić na pogorszenie sojuszu militarnego z USA.
Wyzwania na kolejną dekadę
Sojusz ze Stanami Zjednoczonymi rozwija się wraz z nowymi wyzwaniami, takimi jak technologiczna rywalizacja z Chinami, zmiany klimatyczne, skutki pandemii COVID-19. Bezpieczeństwo nie ogranicza się wyłącznie przeciwdziałania zagrożeniu ze strony KRLD. Należy zakładać, że w kolejnej dekadzie rozwoju sojuszu Korea Południowa i USA skupią się na bezpieczeństwie gospodarczym – zabezpieczeniu kluczowych łańcuchów dostaw czy zwiększeniu wydajności technologicznej. Jednocześnie amerykańska rywalizacja z Chinami wywiera presję na zwiększanie koordynacji między sojusznikami i państwami o podobnych poglądach i wartościach. Jednocześnie Waszyngton nie może oczekiwać od Korei Południowej decouplingu z Chinami. Porzucenie przez Yoon Suk-yeola dotychczasowej strategii balansowania między Chinami i USA nie cieszy się poparciem społecznym – na co wskazują przywołane wcześniej badania i rosnąca potrzeba uznania Pekinu za ważnego partnera dyplomatycznego.
Nowe technologie jak sztuczna inteligencja stanowią wyzwanie związane nie tylko w kontekście wyścigu technologicznego. Korea Południowa już rozpoczęła eksperymenty z zastosowaniem sztucznej inteligencji w armii (obsługa dronów), aby przygotować się na spadającą liczbę żołnierzy w związku ze starzejącym się społeczeństwem. Możliwości, które dają takie technologii – militarne, ale także tworzenia materiałów dezinformacyjnych stanowią wyzwanie globalne oraz pole do współpracy amerykańsko-koreańskiej.
Amerykańska Ustawa o redukcji inflacji (Inflation Reduction Act) odsłoniła słabości sojuszu, nad którymi należy pracować. Korea Południowa poczuła się początkowo „zdradzona” przez Waszyngton, który z jednej strony naciska na zmniejszenie produkcji koreański firm w Chinach i przeniesienie jej do USA, z drugiej nie oferując specjalnych taryf. Stany Zjednoczone nie mogą dłużej traktować Korei Południowej jako znacznie słabszego partnera, jeśli liczą na zaangażowanie w inicjatywy, które mogą się koreańskim czebolom nie opłacić.
Jednym z kluczowych wyzwań pozostaje Korea Północna – jednak w szerszym kontekście. Wojna w Ukrainie doprowadziła do wznowienia współpracy między Pjongjangiem i Moskwą, co potencjalnie może doprowadzić do szybszego rozwoju północnokoreańskich programów zbrojeniowych. Ponadto funkcjonowanie Rady Bezpieczeństwa ONZ i mechanizm sankcji okazał się nieskuteczny wobec północnokoreańskich testów jądrowych i rakietowych.
Podsumowanie
Korea Południowa nie jest już tym samym państwem, co w 1953 roku – na każdej płaszczyźnie (poza posiadaniem broni nuklearnej) dominuje nad Koreę Północną. Ponadto jest technologiczny liderem, mogącym konkurować z wielkimi mocarstwami, a nie pozostawać za nimi w tyle. Jeszcze za czasów administracji Kim Dae-junga i Roh Moo-hyuna (szczególnie tego drugiego w związku z falą antyamerykańskich resentymentów), poprawa relacji z Koreą Północną mogła prowadzić do prognoz o końcu sojuszu militarnego ze Stanami Zjednoczonymi, którego formuła się wyczerpała. A jednak w 2009 roku Lee Myung-bak i George W. Bush ogłosili Oświadczenie o Wspólnej Wizji (Joint Vision Statement), której celem miało być utworzenie kompleksowego sojuszu bezpieczeństwa, wykraczającego poza Półwysep Koreański. Obecne administracje amerykańska i południowokoreańska pragną rozwijać sojusz o nowe płaszczyzny bezpieczeństwa, takie jak bezpieczeństwo gospodarcze, a także współpraca „w obronie wartości” takich jak demokracja i prawo międzynarodowe.
Rozwój sojuszu stanowi wyzwanie dla Korei Południowej – przede wszystkim jako wyjście poza Półwysep Koreański. Ze strony Stanów Zjednoczonych coraz silniej dominuje nacisk na „globalny” aspekt sojuszu i związane z nim oczekiwania. Korea Południowa jest gotowa angażować się w rozwiązywanie globalnych problemów – wybierając jednak wyzwania. Seul jest bardziej skłonny współpracować przy walce ze zmianami klimatycznymi niż angażować się w konflikty. Przykładem tego jest pomoc Ukrainie, która (oficjalnie) skupia się na pomocy humanitarnej i powojennej odbudowie, a nie dostawom broni mimo amerykańskich nacisków. Kolejnym istotnym wyzwaniem jest budowanie trwałych mechanizmów współpracy, odpornych na zmianę władzy w każdym z państw.
W 2022 i 2023 roku administracje Joe Bidena i Yoon Suk-yeola skupiły się wokół odbudowy i rozwoju sojuszu, który ucierpiał przez politykę Donalda Trumpa ogniskującą się wokół konfliktu związanego z podziałem kosztów stacjonowania amerykańskich wojsk. Deklaracja Waszyngtońska jako gwarant rozszerzonego odstraszania oraz trójstronny szczyt z Japonią w Camp David okrzyknięto kolejnymi krokami milowymi na drodze do wzmacniania sojuszu na następne lata.